9 de marzo de 2021

Las coberturas del Piso de Protección Social

Por: Fabián Hernández.

Régimen Subsidiado del Sistema de Salud

El primer componente al que se obliga a las personas que devengan menos de un salario mínimo al mes, es a pertenecer al régimen subsidiado. No sorprende que no haya ninguna regulación al respecto ni en el 193 ni en el 1174, simplemente porque esa vinculación ya existe desde que la configuró la Ley 100 de 1993.

Hasta ese año sólo el 21% de la población colombiana tenía cobertura en salud mediante un desperdigado sistema que comprendía cientos de cajas de previsión social y al Instituto de los Seguros Sociales y apenas se estaba implementando la cobertura familiar. Cerca del 50% de la población accedía a un deficiente pero oneroso sistema público que no prestaba servicios siquiera de mediana calidad y que había entrado a cirugía en 1990 con la implementación del Sistema Nacional de Salud. Más del 25% estaba prácticamente en total descobertura. La Ley 100 de 1993 estableció un verdadero programa de afiliación que debería llevar a que en el año 2000 se cubriera con el nuevo Sistema de Salud a toda la población. Este programa se aletargó y llegamos al 2000 sin cumplir las expectativas. La Ley 1122 de 2007 y la sentencia T-760 de 2008 reactivaron el sistema y la cobertura despegó hacia las propuestas de 1993.

La afiliación partió, en 1995 del 29,21% para llegar tan solo al 56% en el año 2000, en el 2008 se llegó al 80% y para agosto de 2020 el Ministerio de Salud en su página de internet informa que la cobertura se encuentra en el 96,64%. 22´662.358 habitantes se encuentran afiliados al régimen contributivo, mientras que 24´197.577, lo están a través del régimen subsidiado. 2´205.071 están afiliados mediante regímenes de excepción y especiales y un poco más de 1´700.000 personas se encuentran descubiertas aún.

La prestación de los servicios es dispareja y sigue las condiciones socioeconómicas de las zonas geográficas, por lo que no es de pertinencia hablar en este análisis de ese tema, salvo decir que los economistas que nos estudian señalan que el país lo conforman cinco diferentes “países” desde el punto de vista económico y que esa situación hace que todos los aspectos de la vida, en cada una de estas divisiones, se guíen por ese derrotero.

La normatividad del Sistema de Salud es abundante y se encuentra en permanente adecuación, por lo que esperar que el 1174 redundara en ese tema era absurdo. Sin embargo, es importante señalar que frente a porcentajes de cobertura logrados a lo largo de 25 años de funcionamiento del sistema, escribir en el 193 y su reglamentario, el 1174, que el Piso de Protección se conforma con la vinculación obligatoria al régimen subsidiado es un poco farsante.

Cuando leí esto por primera vez me vino a la cabeza el capítulo de El Principito en el que, durante su viaje sideral llega a un planeta en el que habita un rey. Apartes de la conversación son los siguientes:

“El principito buscó con los ojos dónde sentarse, pero el planeta estaba todo cubierto por el magnífico manto de armiño. Permaneció entonces de pie, y como estaba cansado bostezó.

—Es contrario a la etiqueta bostezar en presencia de un rey —le dijo el monarca— Te lo prohíbo.

—No puedo evitarlo —respondió el principito muy confundido.— Hice un largo viaje y no he dormido…

—Entonces —le dijo el rey— te ordeno bostezar.

(…)

—Me puedo sentar ? —inquirió tímidamente el principito.

—Te ordeno que te sientes —le respondió el rey, que recogió majestuosamente un faldón de su manto de armiño.

(…)

—Y mi puesta de sol ? —recordó el principito, que nunca olvidaba una pregunta una vez que la había formulado.

—Tu puesta de sol, la tendrás. Yo la exigiré. Pero esperaré, con mi ciencia de gobernante, que las condiciones sean favorables.

—Cuándo será eso ? —se informó el principito.

—Hem! hem! —le respondió el rey, que consultó primero un gran calendario— hem! hem! será a eso de… a eso de… será esta tarde a eso de las siete horas cuarenta. Y ya verás cómo soy obedecido.

Hoy la cobertura en salud alcanza el 96,64%. Hoy, como el rey del asteroide 325, podemos decir: “Es obligatorio pertenecer al sistema de salud y verán como somos obedecidos”.

Beneficios Económicos Periódicos

Al igual que con el Régimen Subsidiado del Sistema de Salud, los Beneficios Económicos Períodicos ya existían en nuestra legislación. Es penoso que todos sepamos (y a nadie le importe), que se hubieran creado por el mismo constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005 que en una frase de la adición al artículo 48 de la Constitución Política dijera que: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.” Y, a renglón seguido continuara con:  “Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.”

Todos comentan (y a nadie le importa) que se les dio un nombre diferente y posteriormente se les encajó en la Parte Cuarta de la Ley 100 de 1993, sobre Servicios Sociales Complementarios y no en la Parte Primera, de Pensiones, para “sacarle el quite” a una posible inconstitucionalidad (¡pero que la Corte Constitucional no se entere!).

Las condiciones de los BEP fueron armándose a través de los años, de los Compes, de los Planes Nacionales de Desarrollo, de una ley propia y finalmente del Decreto 604 de 2013 y finalmente entran en operación en el 2015. La descripción de los mismos la presenté en otro artículo que ronda las redes, por lo que sería redundante escribir sobre el punto, sin embargo, es pertinente decir que se trata de i.- un sistema de ahorro ii.- administrado por Colpensiones, iii.- que ese ahorro, a diferencia del Programa de Subsidio al Aporte en Pensión -PSAP- (del que hablaremos adelante), es voluntario, iv.- que al finalizar la etapa de ahorro se puede retirar en un solo pago, convirtiéndolo en un BEP (renta vitalicia) con un incentivo del 20% anual por parte del Gobierno Nacional y v.- que quienes tengan derecho a indemnizaciones sustitutivas o devoluciones de saldos pueden utilizar ese dinero para convertirlo en un BEP, aparte de otra serie de características interesantes, como combinar con los ahorros del sistema de pensiones, para alcanzar la pensión o tener un BEP más alto y de contar con microseguros por fidelidad al sistema.

Nada de eso es modificado. El 1174, entonces, utiliza la figura para darle cariz de componente de Piso de Protección Social, sin embargo, es algo que puede producir un beneficio en la vejez y según la OIT: Los pisos de protección social son conjuntos de garantías básicas de seguridad social que deberían asegurar como mínimo que, durante el ciclo de vidatodas las personas necesitadas tengan acceso a una atención de salud esencial (Régimen subsidiado de salud) y a una seguridad básica del ingreso que aseguren conjuntamente un acceso efectivo a los bienes y servicios definidos como necesarios a nivel nacional.

Un BEP no cumple con la condición de dar seguridad básica de ingreso durante “el ciclo de vida”, luego un Piso de Protección basado en una prestación de estas características es bastante incompleto y no tenemos certeza de que asegure un acceso efectivo a bienes y servicios que nuestro país haya definido como necesarios.

Contrariando la flexibilidad original del sistema BEP, su voluntariedad, la posibilidad de participar sólo cuando el afiliado pudiera hacerlo, sin que por un mes que no efectúe aportes se le considere moroso (insisto, todo lo contrario al PSAP), el 1174 lo vuelve obligatorio e inflexible, exige que el participante informe a su empleador o contratante que es parte del sistema y estos deberán registrarse ante Colpensiones como tales.

El efecto de la afiliación del trabajador será el que dicen las normas de BEP, se le abrirá una cuenta individual de ahorros, y los vinculados voluntarios quedan en libertad de participar del sistema y hacer su afiliación y pagos.

Los aportes (otra palabra eufemísticamente utilizada para evitar utilizar la palabra “cotizaciones” ¡que no se entere la Corte Constitucional!) los efectuará el empleador o contratante cualquier día del mes por redes de pago de bajo valor y corresponderán al 15% del ingreso mensual, adicional al pago que se haga al trabajador, es decir, sale “del bolsillo del empleador o contratante”.

Si son vinculados voluntarios responden por el pago directamente del 15% sobre el ingreso, aplicándole los descuentos de “expensas y costos” del ridículamente aplicado artículo 107 del Estatuto Tributario.

Colpensiones deberá estar al tanto de si algún vinculado se pasa de los topes de aporte mensual a BEP y de si efectúa aportes a BEP y al sistema de pensiones en el mismo mes. La verdad es que nunca he entendido esta prohibición. Me parece absurdo que el aportante no pueda depositar cinco mil pesos a BEP el mes que tiene ingresos suficientes por ser trabajador formal. Sólo puede hacer aportes a BEP cuando no tiene en qué caerse muerto.

Los BEP tienen un ámbito de aplicación de cerca de siete millones de personas y después de cinco años apenas han superado el millón de vinculados y en el último mes sólo hubo aportes en 211.000 cuentas, lo que indica que la población aún desconoce o no entiende las posibilidades que tienen, lo que definitivamente invita a fortalecerlos, para que se constituyan en un pilar cero pensional, pero la fórmula de volverlos obligatorios y fijarles un 15% de aporte (14 porque el otro punto será para el Seguro Inclusivo) cuando la persona era libre de aportar lo que pudiera, puede llevar a que rehuya el pago. Quienes tienen contrato de trabajo o sean contratistas, en vista de que quien realiza el aporte es el empleador o contratante, pueden verse beneficiados si la presión de la UGPP es efectiva, pero para quienes voluntariamente se afilian, el hecho de que se les persiga y se les aplique el Estatuto Tributario debiendo “declarar” ingresos inferiores al mínimo y apartando el 15%, van a preferir no participar.

Conclusiones sobre este punto: los BEP no aseguran un ingreso que permita, durante el ciclo de la vida, el acceso a bienes y servicios necesarios, de ser voluntarios y libres, pasan a ser obligatorios y estrictos (todo lo contrario a su diseño original), se crean nuevas obligaciones para los empleadores, contratantes (especialmente para estos), para Colpensiones y para la UGPP, que no tenemos certeza de que se puedan cumplir y que ante la falta de control llevan al abandono de ideas que pudieron ser buenas.

Seguro Inclusivo

No hay mayor reglamentación en el 1174, sólo dice que las coberturas de los microseguros que adquiera el Fondo (con una o varias aseguradoras públicas o privadas), con ese dinero, deben ser superiores a los de los microseguros del BEP.

Un decreto reglamentario que debe ser reglamentado.

Caja de Compensación familiar

No la incluye el 193 en el Piso de Protección y sin embargo otorga facultades para su regulación. El 1174 dice que deberá ser reglamentado posteriormente.

Vigilancia y control

El recaudo se hará, como se ha dicho, por redes de bajo valor, la UGPP fiscalizará todas estas actividades: fraudes y pagos. Norma “que se respete” en nuestro país debe contar con un aspecto sancionatorio.