9 de marzo de 2021

Reflexiones finales frente al Piso de Protección Social

Por: Fabián Hernández.

Puntos ininteligibles o irrelevantes

a. El 1174 define los BEP (Ya están definidos en la amplia regulación que los norma). Esto sobra.

b. Define el trabajo por tiempo parcial ¿en serio?

c. Dice que define el Seguro Inclusivo, pero no lo hace, remite a un numeral inexistente en el decreto.

d. Colpensiones debe registrar los aportes y los rendimientos en la cuenta BEP del vinculado (eso es lo mínimo y ya está reglado).

e. El Ministerio de Trabajo realizará la inspección y vigilancia del cumplimiento de normas laborales. Eso está desde 1950 en el Código Sustantivo del Trabajo.

¿Qué se llevaron por delante la Ley 1955 y el Decreto 1174?

  • La cotización por semanas

El artículo 171 de la Ley 1450 de 2011 permitía la afiliación a la Seguridad Social Integral de los trabajadores dependientes vinculados por periodos inferiores a un mes o por días, y que percibieran un ingreso mensual inferior al salario mínimo. El artículo 172 de esa Ley 1450 dio facultades al Gobierno Nacional para diseñar el esquema financiero y operativo, para que los trabajadores informales pudieran acceder al sistema de pensiones y riesgos profesionales.

El 172 fue derogado por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015  y el 336 de al Ley 1955 derogó el mencionado 171.

Estas normas derogadas fueron base para la expedición del Decreto 2616 de 2013 y las Resoluciones 5094 de 2013 y 2388 de 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social, que regularon la cotización a la seguridad social, para trabajadores dependientes que laboraran periodos inferiores a un mes, permitiéndoles el acceso a los sistemas de pensiones, riesgos laborales y subsidio familiar.

Pensiones y subsidio familiar se cotizaron, a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA- por semana completa: (trabajo entre 1 y 7 días (una semana), entre 8 y 14 (dos semanas), entre 15 y 21 (tres semanas) y 22 días o más, (mes completo). En riesgos laborales se cotizaba el mes completo.

Este hecho permitía que un trabajador, considerado informal, pudiera sumar semanas en el sistema en procura de su pensión, y que si tenía varios empleadores, todos le cotizaran por el tiempo trabajado en el mes. Además, que si estaba ocupado todo el mes, en diversos trabajos, pudiera acceder al pago como un empleado formal cotizando sus 4,29 semanas mensuales. Igualmente, contaba con cobertura completa en materia de riesgos laborales y con los servicios de la Caja de Compensación Familiar. La cotización en la PILA se efectuaba bajo el Tipo de Cotizante 51.

Con la interpretación de que al ser derogado el artículo 171 se queda sin sustento el Decreto 2616, desaparece la vinculación de estos trabajadores que estaban en proceso de formalización, que estaban conociendo los beneficios de salir de la informalidad, aunque permanecieran en el régimen subsidiado de salud y quedan hoy obligados a ser partícipes del Piso de Protección Social que no les ofrece esa inclusión en el Sistema de Pensiones. Se les envía obligatoriamente a BEP, se les elimina del sistema de riesgos laborales vinculándolos a un desconocido Seguro Inclusivo y se les aparta del régimen de Cajas de Compensación Familiar, sin que se sepa cuál va a ser la reglamentación del tema, ni a cuáles de sus beneficios tendrán derecho si es que se regulan en el futuro. Pertinente es decir que, aparte del subsidio familiar, los servicios de las Cajas son eminantemente urbanos; tal vez pudo ser esta una de las razones por las que no se amplió a la ruralidad esta cobertura de la cotización por semanas; si se plantea una regulación es importante determinar qué y cómo se prestarán servicios en el sector rural con la expectativa de que no queden en el papel y se conviertan en una nueva frustración para los trabajadores y un motivo de no participación en el Piso de Protección Social.

Se criticaba al Cotizante 51, porque sólo cubría a trabajadores dependientes y no a los independientes y que en el peor momento de su aplicación sólo llegaron a ser 8.500 personas las que utilizaban este medio, pero no puede decirse que por este par de circunstancias haya sido preferible eliminarlos y reemplazar su vinculación por los elementos del Piso de Protección Social, bastante más reducido y que no los invita a salir de la informalidad.

Por el contrario, el haber podido lograr esa participación en pensiones, riesgos laborales y Cajas de Compensación Familiar invitaba a fortalecer el régimen de vinculación 51. Y el hecho de que hubiera pocos afiliados no se debe a que los posibles afiliados desconocieran la posibilidad o no quisieran utilizarla, sino porque los empleadores pudieron haber sido quienes la desconocieron u ocultaron.

Por un cotizante 51 el empleador pagaba el 12% para pensiones (el trabajador el 4%), el 4% para Caja de Compensación y, para riesgos laborales, el porcentaje según el nivel de riesgo de la empresa. Si la empresa fuese categoría 1 en riesgos laborales, debía pagar el 0,522%. Lo anterior significa que al empleador le correspondía el pago del 16,522% y al trabajador el 4% y se obtenían todos los beneficios del sistema (con la salud a través del régimen subsidiado). Hoy el empleador o contratante queda obligado a pagar el 15% del ingreso de su trabajador o contratista y este no participa del sistema de pensiones, desconocemos qué puede ofrecerle el Seguro Inclusivo y no sabemos a qué puede tener derecho ante la Caja de Compensación Familiar, lo que implicaría un pago adicional. No se entiende cuál es, entonces, la razón para abandonar algo que pudo tener un desarrollo importante y hubiera podido impulsar la formalización real. La diferencia entre tener cobertura plena y estar en un sistema precario de Piso de Protección Social es de apenas del 1,522%. A mí me hacen esas cuentas y no firmo el decreto.

  • El PSAP

Mediante este sistema la Ley 100 de 1993 previó que personas que tuvieran un ingreso inferior al salario mínimo, pero que tal ingreso mensual fuera permanente (a diferencia de lo que se plantearía para los BEP), pudieran acceder al sistema pensional con apoyo del propio sistema, para lo cual se estableció un pago adicional del 1% por parte de quienes cotizaran sobre 4 salarios mínimos o más. Con ese dinero recaudado en el Fondo de Solidaridad Pensional (manejado por el Fondo Prosperar), se completaría la cotización de estos afiliados.

La filosofía de la Ley 100 era la de apoyar al cotizante por encima de tener que reconocer pensiones no contributivas al adulto mayor. Si se lograba que las personas cotizaran y pudieran obtener su pensión, la vejez estaría cubierta por el sistema pensional, como debe ser.

Sin embargo el tiempo pasó y a los diez años de vigencia de la Ley 100, el grupo de no pensionados aumentó, por lo cual la Ley 797 de 2003 tomó la decisión de mirar hacia quienes no pudieron pensionarse y crear un auxilio para ancianos, dividiendo en dos subcuentas el Fondo de Solidaridad Pensional y del 1% visto, determinó que quedaría para subsidio a la cotización el  0,5% (hoy PSAP) y el otro 0,5% sería destinado al reconocimiento del auxilio a los ancianos (hoy Colombia Mayor), adicionado con un nuevo aporte de quienes cotizaran por encima de 16 salarios mínimos (16 a 17, 0,2%; 17 a 18, 0,4%; 18 a 19, 0,6%; 19 a 20, 0,8% y más de veinte, 1%).

El PSAP entonces ha constituido un aporte dirigido a esos grupos que por sus características y condiciones, no tienen acceso a la seguridad social (mayores de 40 años, madres sustitutas, ediles y concejales pertenecientes a municipios de categorías 4, 5 y 6 y a los discapacitados).

Los beneficiarios pagan una parte de la cotización sobre un salario mínimo que, dependiendo de las condiciones legales puede ser del 5% al 30% y el valor adicional lo subsidia el Fondo de Solidaridad Pensional.

Lo interesante de este sistema es que la persona es un afiliado común y corriente frente al sistema pensional. No tiene ninguna diferencia con aquel que cotiza cada mes como independiente o que cotiza con su empleador como dependiente y cuenta con la cobertura normal del sistema en vejez, invalidez y sobrevivencia.

A los mayores de 40 años se les exigen 650 semanas de cotización previa, pues el régimen auxilia hasta un máximo de 750, además, que se encuentren en Sisben 1 o 2. A los ediles, mientras ostenten el cargo, sin número de semanas ni Sisbén; a las madres sustitutas, sin semanas mínimas ni Sisbén; a los concejales se les ayuda con el 75% de la cotización sino tienen ningún otro ingreso, sin semanas, sin Sisbén y hasta los 65 años de edad y al grupo de personas con discapacidad superior al 50%, tener más de 40 años, 500 semanas anteriores y Sisbén 1 o 2.

Para el 2020, adicionalmente a independientes rurales se les cubre el 90% de la cotización; independienttes rurales, el 70%; madres sustitutas el 80%; discapacitados, el 95%; desocupados, el 70%; mayores de 40 años, ediles y concejales, el 75%, a través de la PILA en los tipos de cotizante 4, 33 y 36.

La cobertura ha ido evolucionando, primero fue general, después subió a mayores de 35 años, luego a mayores de 40, sin embargo el programa es poco conocido y se ha visto afectado por sus propios requisitos. Una ayuda de máximo 750 semanas hizo pensar a los afiliados que con ese número de cotizaciones lograrían la pensión y cuando fueron a solicitarla se encontraron con que las semanas habían subido de 1000 a 1300 con la propia Ley 797 de 2003. La redacción de la norma indicaba que el subsidio permanecería como tal sólo si la persona lograba el derecho pensional y al no conseguirlo, la indemnización sustitutiva se redujo a la parte del aporte efectuado por el subsidiado. Eso ha llevado a que se pierda confianza en el sistema, que la gente se sienta frustrada y timada por el mismo y por ello no lo recomiendan a quienes podrían utilizarlo, además de que el grupo de “colados” anuales que hay que depurar y sacar es alto. Podríamos decir que le ha servido más a quienes hacen trampa, para aprovechar los beneficios pensionales, que a quienes realmente lo necesitan.

Esto no significa que haya que eliminarlo, por el contrario, debemos fortalecerlo. Ampliar el número de semanas de acompañamiento, reducir los requisitos y depurar los “colados”, así como entender que el subsidio otorgado a lo largo de años de participación juiciosa en el sistema (porque la cotización es obligatoria y no efectuarla implica la mora del cotizante (a diferencia del los BEP)) puede ser utilizado también, en caso de no lograr la pensión, en la constitución de un BEP.

Contrario a esto, el 1174 prácticamente conmina a quienes tienen este tipo de ingresos a salir del sistema pensional, llevándolos al malhadado Piso de Protección Social impidiéndoles llegar a la pensión de vejez, invalidez o sobrevivientes y destinándolos exclusivamente a un BEP.

Personas que hubieran podido lograr una pensión, que estando lejos de la formalidad, se acercan a la misma a través del subsidio, quedan nuevamente relegadas de manera regresiva y contrariando lo evolutivo y progresivo de lo que debe ser un Piso de Protección Social, a la informalidad.

¿Y entonces qué?

Pues que debemos, como país, crear un Piso de Protección Social verdadero, conciliado entre los actores naturales de las relaciones laborales (Estado, empleadores y trabajadores) y además, por los grupos beneficiarios de eventuales prestaciones del Piso, como campesinos, sector agrícola, grupos indígenas, afrocolombianos, microempresas etc. Todos los interesados en el desarrollo de coberturas que se abstraen de la simple relación laboral del Código Sustantivo de Trabajo y que no son representados por la ANDI ni por las Centrales Obreras.

Pensar, ¿por qué no? en que nuestro sistema de salud evolucione de manera separada basándose en impuestos más que en cotizaciones como lo intentó en su momento el CREE, experiencia que debe ser vuelta a analizar y reestructurarse a fin de lograr una cobertura universal (de la que no estamos muy lejos), en procura ya, de una prestación más eficiente y digna de los servicios médicos.

Analizar la informalidad y sus causas y atacarla de manera eficaz. Una dirección del Piso de Protección Social encaminada a cubrir a los trabajadores por cuenta propia que hoy son el 64% de los informales y que en este Piso, diseñado por el 193 y el 1174, quedarían al margen como vinculados voluntarios.

Ajustar a la realidad normas como el 2616 de 2013 y adecuar el PSAP a las necesidades y recursos obtenidos de la cotizaciones, para lograr que los informales puedan acceder a una pensión en las mismas condiciones de un trabajador formal.

Fomentar la pensión familiar eliminando requisitos como la pertenencia al Sisbén que ha frustrado a cerca de la mitad de los peticionarios de la misma.

Son muchas cosas las que podemos hacer y lastimosamente no se van a lograr con lo presupuestado en el 193 y el 1174 y que lo que van a conseguir es mayor frustración en los trabajadores y los empleadores del país.

Frente a las críticas

Como puede verse del análisis, no hay ninguna flexibilización más allá de las maniobras que algunas empresas, que de mala fe, puedan utilizar para “reducir” costos de la seguridad social.

No implica retrocesos laborales pues no tiene ninguna norma que elimine derechos existentes en el Código Sustantivo del Trabajo.

No crea ningún nuevo mecanismo de ahorro y protección a la vejez, simplemente obliga a grupos poblacionales a afiliarse a BEP cuando antes contaban con la posibilidad de cotizar por semanas, apoyados por el PSAP o aportar de forma voluntaria a los mismos BEP.

Al eliminar la cotización por semanas se aleja a los formalizables de los beneficios completos de riesgos laborales y Cajas de Compensación y de acumular semanas en pensiones sin que esto represente una reducción importante en el costo para los empleadores que estaban en la obligación de cotizar de esta forma. La reducción es mínima y el retroceso es muy fuerte, aunque la defensa sea el triste hecho de que los cotizantes tipo 51 eran pocos. ¿El que fueran pocos lleva a que los eliminemos cuando los empleadores y los trabajadores son los mismos y nada nos asegura que ahora sí vayan a cumplir? ¿No se podía haber permitido la coexistencia del PSAP, de la cotización por semanas y de los BEP obligatorios a elección del usuario afiliado?

No hay reforma alguna al régimen subsidiado. De hecho no se toca ni en el 193 ni en el 1174, por lo que la queja de que las personas del subsidiado no tendrán “a partir de ahora” pagos por las incapacidades y licencias de materidad no es cierta, éstas prestaciones económicas nunca han existido y valdría la pena revisar si con una participación económica proporcional al ingreso del informal, se pudieran crear.

Los sindicatos alegan que la cobertura en riesgos laborales, remplazada por Seguro Inclusivo, reducirá las prestaciones de los informales, pero hablan de la eventualidad de que los hoy dependientes con salario mínimo puedan ser birlados por empleadores de mala fe que modifiquen las condiciones laborales para trasladar a sus empleados de la Seguridad Social al Piso de Protección Social.  No hablan por los informales que pudieron participar de la cotización por semanas y a quienes no representan y al parecer, ni les importan; ¿por qué el sindicalismo nunca fomentó la cotización por semanas?

Finalmente, ni hay una reforma laboral que reglamente el trabajo por horas como alegan algunos, ni es el mejor decreto de la historia de Colombia como pregonan otros.