Los programas de reconversión o reubicación laboral en las políticas ambientales que protegen los páramos en Colombia

Por: Sandra Lucía Tovar Reyes[1]

El Estado colombiano ha manifestado la necesidad de preservar los denominados ecosistemas estratégicos para el país, en particular, el sistema de páramos[2], como se estableció mediante la Ley 1930 de 2018 al propender por la integralidad, preservación, restauración y uso sostenible de los páramos, por lo que fijó directrices de estricto cumplimiento.

En este sentido, el Estado prohibió[3] el desarrollo de actividades de exploración y explotación minera, por lo que resulta imperativo que una medida de tal trascendencia  tome en consideración los intereses de todos los actores involucrados, así como del contexto económico, social y cultural de los territorios, a fin de lograr un desarrollo sostenible en las regiones.

Considerando que la prohibición implica el cierre y desmantelamiento de las actividades de explotación económica que se realizaban antes de la declaración de zona protegida y su consecuente limitación, resulta de gran preocupación la consecuencial pérdida de los espacios de trabajo al generar desocupación, desempleo y pobreza.

Mediante la Resolución 1468 de 2021 proferida por el Ministerio del Medio Ambiente se establecieron, entre otros aspectos[4], los lineamientos ambientales que se deben seguir en el programa de reconversión o reubicación laboral de los ecosistemas de páramos delimitados por dicho Ministerio. Esta Resolución desarrolló lo establecido por el numeral 2 del artículo 248[5] de la Ley 658 de 2001 y el artículo 5[6] de la Ley 1930 de 2018[7] en cuanto a la reconversión o reubicación laboral de los pequeños mineros tradicionales que cuenten con título minero y autorización ambiental.

La reconversión laboral, profesional o de mano de obra se refiere no solo el hecho de “proveer una oportunidad a aquellos trabajadores que habían sido declarados excedentes” para que adquieran nuevas habilidades que les permitan estar lo suficientemente equipados como para retornar al mercado de trabajo[8], sino que además en la actualidad esta capacitación se debe realizar incluso de manera simultánea al trabajo.

La reubicación laboral implica situar a un trabajador en otro cargo para el cual esté capacitado[9], lo que en Colombia ha ocurrido mayormente para garantizar la inclusión del trabajador que por razones de salud se ve imposibilitado para continuar desempeñando las funciones que le habían sido asignadas con anterioridad, según se evidencia ampliamente en la jurisprudencia.

El objetivo de la Resolución 1468 en cuanto a la reconversión o reubicación laboral en los sistemas de paramos tiene como fundamento dotar a las “comunidades afectadas con políticas ambientales que prohíben actividades que presionaban el ambiente y que producen el sustento de ese colectivo” del derecho a crear planes de compensación o reubicación laboral, tal y como lo ha venido reiterando la Corte Constitucional[10], teniendo en cuenta que “una de las maneras en las cuales se manifiesta el principio de justicia ambiental es garantizando la participación comunitaria de los grupos potencialmente afectados al ejecutar las políticas ambientales. En especial, si se tiene en cuenta que a lo largo de la historia las autoridades no han propiciado la participación de las personas y comunidades en las decisiones que de alguna manera los afectan”[11].

Sobre este punto, la tendencia en el contexto internacional ha sido la de establecer como obligación de los Estados el agotamiento del procedimiento de consulta previa en lo relacionado con la organización y el funcionamiento de programas especiales de formación profesional[12] cuando se trata de comunidades étnicas, tal y como se ordenó en la Ley 21 de 1999, por medio de la cual se aprobó el Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, existe una tendencia que cada vez más refuerza el hecho de hacer partícipe a la población afectada, sea o no considerada como comunidad étnica, hasta el punto de ampliarse y beneficiar a otras categorías de sujetos, como ocurrió con la delimitación de la categoría “habitantes tradicionales de páramo”[13] o “pequeños mineros tradicionales”[14].

Como la reconversión o reubicación laboral se refiere específicamente a los pequeños mineros tradicionales que cuenten con título minero y autorización ambiental, se podría concluir la insuficiencia de la regulación pues una persona no se considerará como beneficiaria si no cumple con las exigencias anteriores, lo que a su vez pone en duda la eficacia real de las medidas de protección ambiental pues difícilmente estos trabajadores cambiaran de actividad económica si esta no es remplazada, ante la necesidad de continuar percibiendo un ingreso económico para ellos y sus familias.

Para ello se debe garantizar principalmente el acceso a la información, participación pública y deliberación de la comunidad, así como la existencia y acceso a mecanismos administrativos y judiciales efectivos. El objetivo primordial es contar un desarrollo sostenible que permita materializar “una distribución equitativa de las cargas y ventajas ambientales”[15], entre ellos compensar la pérdida de espacios de trabajo.

Como se anticipó, la Resolución 1468 de 2021 estableció los lineamientos que deben ser tenidos en cuenta para el programa de reconversión o reubicación laboral en los sistemas de páramos, entre los cuales incluyó cuatro pilares:

• La búsqueda de “la asociatividad como estrategia para la inclusión productiva”, la cual debe propender por el desarrollo de nuevas actividades económicas que se encuadren dentro de la categoría de desarrollo sostenible y que tengan en cuenta las condiciones específicas de los pequeños mineros tradicionales.
• La inclusión de “acciones de gestión planificación y participativa” que tenga en cuenta los medios y el tiempo necesario para que los pequeños mineros tradicionales se adapten a la nueva situación, y teniendo en cuenta las capacidades técnicas y presupuestales de las entidades que se encuentren involucradas.
• La promoción de “nuevas alternativas productivas” que utilicen sistemas económicamente viables y sostenibles ambientalmente, de manera que se conserven las condiciones de vida de la población, las prohibiciones y criterios establecidos en los artículos 5 y 10 de la Ley 1930 de 2018.
• Y “articular con las entidades competentes la comercialización y fortalecimiento de encadenamientos productivos para los pequeños mineros” de conformidad con las prohibiciones y criterios establecidos en los artículos 5 y 10 de la Ley 1930 de 2018.

Serán entonces las Corporaciones Autónomas Regionales las que se encarguen de ejecutar y articular los mencionados lineamientos establecidos por el Ministerio del Medio Ambiente[16], siendo oportuno precisar que las CAR, en el ejercicio de las actividades de información, participación ciudadana y concertación de los planes de manejo ambiental y de reconversión laboral, deben articular su acción con el Ministerio de Minas y el Ministerio del Trabajo, así como con otras autoridades a nivel local para  garantizar los principios de estabilidad laboral en el marco del desarrollo sostenible.

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[1] Agradezco a Nicole Walteros, docente investigadora del Departamento de Medio Ambiente de la UEC, por sus valiosos aportes y comentarios en la realización del presente escrito.

[2] La definición de páramo se encuentra en la Ley 1930 de 2018, mediante la cual , artículo 3: “Ecosistema de alta montaña, ubicado entre el límite superior del Bosque Andino y, si se da el caso, el límite inferior de los glaciares, en el cual dominan asociaciones vegetales tales como pajonales, frailejones, matorrales, prados y chuscales, además puede haber formaciones de bosques bajos y arbustos y presentar humedales como los ríos, quebradas, arroyos, turberas, pantanos, lagos y lagunas, entre otros”. Un recuento breve y completo sobre los antecedentes normativos en lo relacionado con páramos se encuentra en ¿Que ha pasado con los programas de sustitución y reconversión de las actividades de exploración y explotación minera de los páramos? de Mónica Fernanda Zambrano Calderón. Disponible en: https://medioambiente.uexternado.edu.co/que-ha-pasado-con-los-programas-de-sustitucion-y-reconversion-de-las-actividades-de-exploracion-y-explotacion-minera-de-los-paramos/

[3] La prohibición implica el cierre, desmantelamiento, restauración y reconformación de las áreas intervenidas por las actividades mineras.

[4]En esta Resolución también se señalaron los lineamientos ambientales en lo relacionado con el “programa de sustitución que involucra el cierre, desmantelamiento, restauración y reconformación de las áreas intervenidas por las actividades mineras”.

[5]Artículo 248, Ley 658 de 2001: “2. Proyectos de reconversión. Son proyectos en los cuales, dadas las características geológico-mineras y la problemática económica, social y ambiental, no es posible llevar a cabo el aprovechamiento del recurso minero. Estos proyectos se orientarán en el mediano plazo a la reconversión laboral de los mineros y a la readecuación ambiental y social de las áreas de influencia de las explotaciones. La acción del Gobierno estará orientada a la capacitación de nuevas actividades económicas, o complementarias a la actividad minera, a su financiación y al manejo social” (negrillas fuera del original).

[6] Numeral 1, Artículo 5, Ley 1930 de 2018: “1. Desarrollo de actividades de exploración y explotación minera. Para el efecto, el Ministerio de Minas y Energía en coordinación con las autoridades ambientales y regionales y con base en los lineamientos que expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará los lineamientos para el programa de sustitución que involucra el cierre, desmantelamiento, restauración y reconformación de las áreas intervenidas por las actividades mineras, y diseñará, financiará y ejecutará los programas de reconversión o reubicación laboral de los pequeños mineros tradicionales que cuenten con título minero y autorización ambiental, procurando el mejoramiento de sus condiciones de vida” (negrillas fuera del original).

[7] Ley de páramos.

[8]George De Peana, “Formación profesional y reconversión de la mano de obra en el Caribe de habla inglesa” en el Boletín Cinterfor No.144, septiembre-diciembre de 1998. Organización Internacional del Trabajo. Disponible en: https://www.oitcinterfor.org/sites/default/files/file_articulo/depeana.pdf

[9] Corte Constitucional. Sentencia T-062 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/T-062-07.htm

[10] Corte Constitucional. Sentencia T-361 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/t-361-17.htm

[11] Corte Constitucional. Sentencia T-606 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Disponible en:  https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/t-606-15.htm

[12] Organización Internacional del Trabajo. Convenio sobre pueblos indígenas y tribales No. 169 de 1989, Artículo 22, inciso 3. Disponible en: https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C169#A23

[13] Artículo 3 de la Ley 1930 de 2018: “Las personas que hayan nacido y/o habitado en las zonas de los municipios que hacen parte de las áreas delimitadas como ecosistemas de páramo y que en la actualidad desarrollen actividades económicas en el ecosistema”.

[14] Se ha dicho que “aquí cabe indicar que el término de “pequeños mineros tradicionales” no está claramente definido, si bien en el Decreto 1666 de 2016 se clasifican las actividades de exploración y explotación minera en pequeña, mediana y gran escala, esta pequeña minería tradicional no la contempla”, según la crítica realizada por Mónica Fernanda Zambrano Calderón en el escrito ya citado.

[15] Corte Constitucional. Sentencia T-361 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/t-361-17.htm

[16] Parágrafo 2, Artículo 5, Ley 1930 de 2018: “PARÁGRAFO 2: Las Corporaciones Autónomas Regionales, conforme a los lineamientos establecidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. diseñarán de manera participativa y concertada con las comunidades los programas, planes y proyectos de reconversión y sustitución de las actividades prohibidas que hayan quedado en su interior” (negrillas fuera del original).