Aproximaciones sobre la sostenibilidad fiscal de la reforma pensional (Parte I)

Por: María Camila Hernández y María Camila Machado.

La sostenibilidad fiscal es un aspecto crítico a la hora de abordar la reforma de las pensiones en Colombia. Con una población que envejece y un déficit fiscal creciente, es esencial garantizar que el sistema de pensiones sea financiera y fiscalmente sostenible a largo plazo. En los últimos años se han puesto en marcha varias reformas para abordar esta cuestión, como el aumento de la edad de jubilación, la reducción de las prestaciones para las personas con ingresos elevados y la introducción de una nueva forma de ahorro para la pensión de los trabajadores con ingresos bajos.

Estas medidas contribuyeron a mejorar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, pero inevitablemente se requiere un cambio estructural para garantizar que este siga siendo viable en el futuro. Para que los jubilados reciban prestaciones adecuadas y mantener la salud fiscal del sistema de pensiones es crucial que sea sostenible fiscalmente, con el objetivo de mantener el bienestar social y la estabilidad económica en Colombia.

Es por lo anterior que diferentes entidades se pronunciaron con respecto al proyecto de ley que presentó el gobierno, mostrando los posibles problemas a nivel fiscal que podría tener la reforma. Aun así, es indispensable cambiar la estructura del sistema de pensiones actual, pues también hay preocupación tanto por la sostenibilidad macro-fiscal como por la del sistema.

Con el objetivo de contribuir a este debate, Parra et al. (2023) analizan el actual Sistema General de Pensiones (SGP) colombiano, mejorando un modelo previo[1] que se diseñó y estimó en 2020. Los autores encuentran que para mantener el SGP, tal y como funciona hoy, el impuesto a los ingresos[2] deberá aumentar más del doble entre 2020 y 2050, y para 2080 deberá aumentar casi el triple. En otras palabras, con el tiempo será mayor la carga en el presupuesto nacional, para sostener el SGP que tenemos en la actualidad sin reforma.

Adicionalmente, estos autores también encuentran que un aumento de la cobertura implica que la presión fiscal incrementará a largo plazo, a pesar de que eso implica un flujo mayor de cotizaciones percibidas por el sistema. En este escenario para 2030 y 2050, el impuesto a los ingresos deberá ser 1,5 y 1,6 veces el impuesto de 2020, respectivamente. La primera causa de lo anterior son los subsidios que se entregan en el Régimen de Prima Media (RPM), los cuales son muy altos para las personas que tienen una pensión mayor a 1 SMMLV. La segunda causa es el envejecimiento de la población colombiana ya que se deteriora la capacidad de pago, los cotizantes van a ser menores que los pensionados, y por lo tanto los recursos que entran a los fondos de pensiones no son suficientes para garantizar la pensión de los adultos mayores.

En síntesis, el análisis resalta la importancia de considerar la dinámica demográfica y la sostenibilidad fiscal y financiera del sistema al evaluar propuestas que aborden los desafíos del sistema de pensiones colombiano. También es necesario reformarlo, especialmente el RPM, para garantizar que cumpla con los objetivos de cobertura, equidad, sostenibilidad y adecuación a largo plazo.

En otras palabras, la propuesta de reforma pensional que planteó el gobierno este año tiene también tiene como objetivo solucionar estos problemas que enfrenta el sistema actual.

Ahora, la pregunta recae en que si este proyecto ayuda a subsanar el problema de sostenibilidad fiscal a largo plazo, pues sin duda contiene modificaciones jurídico-económicas vitales, que ameritan determinar el nivel de financiación que debe ser asumido por el Estado colombiano y la viabilidad de este proyecto de reforma.

Para esto, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) realizó un análisis técnico de la propuesta, analizando cada uno de los pilares que conformaran el SGP: el solidario, el semicontributivo, el contributivo y el de ahorro voluntario, pilares que están diseñados para ser financiados en los siguientes términos:

• El pilar solidario cobija a las personas en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad, y se les garantiza una Renta Básica Solidaria, la cual se financiará solidariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación y con la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, que incluye los aportes de afiliados y pensionados con mayor capacidad económica en el pilar contributivo[3].

Con respecto al pilar solidario, se estimó que llegará a tener un costo anual de COP 7 billones de 2023[4], recursos que se destina a los adultos mayores en situación de pobreza o vulnerabilidad. Para financiar este costo, se apoyarán en recursos del Fondo de Solidaridad Pensional (FPS) y del Presupuesto General de la Nación (PGN). La primera fuente de financiación será costeada por aportes adicionales de los cotizantes con ingresos mayores a 4 SMMLV y los pensionados que reciben mesadas superiores a 10 SMMLV, los cuales cubrirían COP 0,9 billones de 2023. En este caso, esto no representa ningún tipo de carga fiscal, ya que los ingresos del sistema son los que financian. Sin embargo, lo restante lo cubre el PNG, lo que sí genera una carga fiscal. Actualmente Colombia Mayor (el equivalente más cercano de este pilar hoy en día) sólo implica COP 1,7 billones del presupuesto nacional, lo que traduce a que el gasto subiría en COP 4,3 billones aproximadamente o el 0,3 % del PIB en el corto plazo.

Bibliografía

Parra-Polanía, J.A., Llano, J., León, S., & Urrea Ríos, I.L. (2023). Panorama fiscal de las pensiones en Colombia. Borradores de Economía (1229). 1-17.

Congreso de la República. Proyecto de ley no. 293 de 2023 senado “Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”.

Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). (2023). Actualización – Análisis Técnico sobre la Reforma Pensional.

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[1] El modelo de referencia es de equilibrio general, que son modelos macroeconómicos que se realizan para estimar los efectos fiscales de diferentes sistemas y mercados. En este caso se hac referencia al modelo realizado por Parra et al. (2020).

[2] En este caso el impuesto al ingreso es el equivalente a los recursos fiscales que se necesitan cobrar para mantener el sistema. 

[3] Es de anotar que en el texto propuesto para segundo debate se propone que el valor de la renta básica mejore en valor y cobertura de acuerdo con los indicadores de crecimiento económico y el marco fiscal y de gasto de mediano plazo.

[4] Para hacer comparaciones de gasto, es necesario traer a valor presente al año de referencia, que en este caso es 2023. Esto se hace con el propósito de comparar correctamente los valores de dinero entre diferentes periodos.