Aproximaciones sobre la sostenibilidad fiscal de la reforma pensional (Parte II)

Por: María Camila Hernández y María Camila Machado.

La reforma pensional presentada por iniciativa legislativa gubernamental y objeto de discusión en 2023, contiene modificaciones jurídico-económicas que de forma significativa deben ser asumidas y financiadas por el Estado, conforme a los pilares que estructuran esta reforma y recordando que en anterior publicación se abordó el primer pilar, el solidario.

Así, es necesario analizar la incidencia financiera de los siguientes pilares propuestos por el gobierno en su reforma:

El Pilar semicontributivo, creado para las personas que no alcanzaron a cumplir con los requisitos para una pensión contributiva, genera la posibilidad de acceder a un beneficio económico ajustado anualmente según la variación del IPC y financiado con los recursos del Presupuesto General de la Nación y los aportes de estos afiliados, de acuerdo con cada grupo de beneficiaros del pilar semicontributivo:

• Afiliados que han contribuido entre entre trescientas (300) y menos de mil (1000) semanas y que sean elegibles para el pilar solidario: contarán con una renta vitalicia determinada por el valor de las cotizaciones componente de prima media de las traídas a valor presente con la inflación; más el saldo de la cuenta de ahorro individual del componente complementario. Además, podrán acceder a la prestación del pilar solidario.

• Afiliados que han contribuido entre trescientas (300) y menos de mil (1000) semanas y que no sean elegibles para el pilar solidario: recibirán una renta vitalicia determinada por el valor de las cotizaciones componente de prima media de las traídas a valor presente con la inflación y aumentado en un 3% efectivo anual; más el saldo de la cuenta de ahorro individual del componente complementario (incluyendo los bonos pensionales si hubiere lugar).

• Personas con ingresos inferiores a un (1) SMMLV y que realicen aportes en el Programa de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS): podrán optar por una renta vitalicia inferior a un (1) SMMLV correspondiente al valor de las cotizaciones traídas a valor presente con la inflación, más un subsidio por parte del Estado de mínimo el 30%.

En cuanto al pilar semicontributivo, el análisis del CARF muestra que el grupo de personas que generaría una presión fiscal adicional sería aquellas que cotizaron entre 300 y 1,000 semanas, que cumplieron con los requisitos de edad y no está en situación de pobreza o vulnerabilidad. Dado que por la reforma este grupo recibiría una renta vitalicia con subsidios equivalentes al 0,1 % del PIB en 2025, aumentando gradualmente a 0,3 % del PIB en 2029 y finalmente alcanzando 0,4 % del PIB en 2100. Es decir que gradualmente las rentas de estas personas presionarían gradualmente el presupuesto nacional, lo que conlleva a que el valor presente neto[1] de este gasto a una tasa de descuento del 3% anual llegara a representar 25,4 % del PIB.

El Pilar contributivo se caracteriza por otorgar una pensión de vejez, financiada con un componente de prima media que recibe los ingresos base de cotización entre un (1) y tres (3) SMMLV; y un componente complementario de ahorro individual recibe las cotizaciones superiores a tres (3) y hasta veinticinco (25) SMMLV.

A pesar de que la financiación de este pilar en principio está a cargo de los afiliados, el proyecto de reforma contempla la posibilidad de destinar recursos adicionales incorporados en el Presupuesto General de la Nación, para asegurar el adecuado cubrimiento del riesgo contingente para Colpensiones para cubrir futuras pensiones.

Por su parte, el proyecto de reforma contempla la posibilidad de que los afiliados que cumplan 65 años si son hombres y 62 para mujeres y, no reúnan las semanas mínimas para acceder a la pensión de vejez y, a su vez, cuenten con más de mil (1000) semanas cotizadas, podrán accedan a una prestación anticipada de vejez.

Ahora bien, el impacto fiscal del pilar contributivo se encuentra en el componente de prima media de Colpensiones. En este caso, el CARF encuentra que en el mediano y largo plazo las obligaciones de Colpensiones tendrán que aumentar frente al escenario actual, a tal punto en 2070 tendrán una diferencia con las obligaciones actuales del 2,5 % del PIB y para 2100 serán de 1,9 % del PIB. Esto es gracias al umbral de los 3 SMMLV, la edad de pensión y las semanas cotizadas necesarias para pensionarse.

El Pilar voluntario: no se evidencia en el proyecto de reforma una financiación por parte del Estado, en tanto es un ahorro voluntario de los afiliados para completar el monto de la pensión integral de vejez.

De esta forma, cuando el CARF compara los gastos con los ingresos del sistema, encuentran que a largo plazo serán mayores las obligaciones que las fuentes de financiamiento. Así, muestran que hasta 2070 las transferencias del gobierno son similares al sistema actual, pero en ese año los recursos del Fondo de Ahorro se terminarán, por lo que las transferencias incrementarán significativamente. A partir de este punto, la Nación deberá asumir por completo la obligación de mesadas y devoluciones, lo que se traduce en una carga fiscal en el PNG. Se estima que el valor presente neto (VPN) de los flujos netos de la Nación a Colpensiones para 2100 se deterioraría en 51,3 % del PIB.

Es por lo anterior que el CARF recomienda lo siguiente:

1. Reducir el umbral de cotización al mínimo posible, es decir a 1 SMMLV. De esta manera se minimizarían los subsidios públicos al sistema.
2. Modificar los beneficios relacionados con la prestación anticipada, como aumentar las semanas de cotización requeridas para hombres y mujeres, para mejorar la sostenibilidad del sistema de pensiones público.
3. Revisar las medidas que afectan a las mujeres y su capacidad para construir ahorros de pensiones, como la reducción de 50 semanas de cotización por cada uno de los tres primeros hijos.
4. Aumentar la edad de pensión para las mujeres a 65 años.
5. Proponen modificar la tasa de reemplazo para que la pensión sea consistente con la historia de los aportes de los cotizantes, ampliando el período de cálculo.

Es importante tener en cuenta que los modelos estimados por estas entidades económicas poseen un conjunto de supuestos que podrían estar afectando la estimación de los efectos fiscales de la reforma. Principalmente en el documento presentado por el CARF se supone que el aumento de la cotización es igual al de la proyección de la tasa de ocupación, pero no queda claro si incluyeron la distribución de los ingresos en este cálculo. Adicionalmente, hay que recordar que se debe incluir proyecciones sobre los cambios de la informalidad en seguridad social, ya que no todos los que se ocupan comienzan a cotizar.

En definitiva, la reforma pensional debe responder al contexto social de la población y, esta no es la excepción, en tanto reconoce la necesidad de contar con soluciones de cobertura y financiación para acceder a condiciones dignas en la vejez. Sin embargo, las propuestas de reforma no pueden incentivar o mantener las condiciones que propician la informalidad laboral ni pueden estar aisladas de la capacidad fiscal del Estado. Aunado a que, sin lugar a duda, la discusión debe de estar ligada a los cambios que se proponen en los demás ámbitos económicos: el mercado laboral, la reforma fiscal, y las tendencias macroeconómicas del mercado.

Bibliografía

Parra-Polanía, J.A., Llano, J., León, S., & Urrea Ríos, I.L. (2023). Panorama fiscal de las pensiones en Colombia. Borradores de Economía (1229). 1-17.

Congreso de la República. Proyecto de ley no. 293 de 2023 senado “Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”.

Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). (2023). Actualización – Análisis Técnico sobre la Reforma Pensional.

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[1] El VPN es el cálculo con que los flujos de dinero se traen a términos de un año en específico, para así evitar los problemas de análisis por la inflación. En este caso, todos los flujos de dinero que se calcularon a futuro se traen a términos de dinero de 2023 para poder comparar los aumentos y disminuciones del costo fiscal.