El costo fiscal de la Reforma Pensional

Juan Camilo Villar Otálora[1]

La Corte Constitucional mantuvo en pie el núcleo de la Ley 2381 de 2024 y fijó el 1° de abril de 2027 como fecha de entrada en vigor de las disposiciones avaladas. La decisión despeja uno de los principales riesgos jurídicos que enfrentaba la reforma pensional, pero no resuelve su principal interrogante económico: ¿cómo financiará el Estado las nuevas obligaciones durante las próximas décadas?

La pregunta es especialmente relevante porque la Corte se pronunció sobre los vicios de procedimiento examinados, no certificó la sostenibilidad financiera del sistema. Además, devolvió a la Cámara de Representantes apartes de nueve artículos – 11, 14, 19, 23, 36, 63, 84, 92 y 93 – y una proposición de artículo nuevo. El contenido que resulte posterior a la deliberación puede nuevamente modificar los costos fiscales.

Más cobertura no significa menor costo

La reforma pensional tiene objetivos sociales claros. El pilar solidario amplía las transferencias a adultos mayores en condición de pobreza, el pilar semicontributivo entrega una renta a quienes cotizaron, pero no alcanzaron una pensión; y el pilar contributivo elimina la competencia entre los regímenes público y privado estableciendo que todos los trabajadores aporten a Colpensiones hasta por 2,3 salarios mínimos.

Estas medidas aumentan la cobertura y reducen algunos subsidios a pensiones altas. Sin embargo, también extienden los beneficios y subsidios del régimen público a un número mucho mayor de personas. La discusión fiscal no consiste, por tanto, en negar el valor social de una mayor cobertura, sino en reconocer que esta debe financiarse con impuestos, deuda o la reasignación de otros gastos.

El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) estimó en 2024 que la ampliación del pilar solidario tendría un costo neto aproximado de COP 4,8 billones anuales a precios de 2023, equivalentes al 0,3% del Producto Interno Bruto (PIB). Para el pilar semicontributivo proyectó un gasto inicial de alrededor de 0,2% del PIB, el cual se aumentaría gradualmente hasta 0,6% en 2100. Su valor presente, utilizando una tasa de descuento real de 3,0$ alcanzaría el 35,6% del PIB.

La presión de corto plazo ya aparece en las proyección fiscales. En su análisis del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2026, el CARF calculó que la entrada en vigor de la reforma pensional elevaría las erogaciones de 2027 en aproximadamente 0,2% del PIB. Pero esa cifra solo incorpora el pilar semicontributivo; el impacto del pilar contributivo continúa sujeto a la reglamentación de las cuentas generacionales y del mecanismo de desacumulación del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo (FAPC).

La reforma pensional, además, comenzará a operar en un escenario fiscal mucho más complejo de lo reconocido hasta ahora. La actualización del Plan Financiero presentada recientemente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) recalculó en 8,2% del PIB el déficit de 2026 que el gobierno anterior había estimado en 5,3%. Después de un recorte anunciado de COP 21,9 billones, el déficit cerraría en 7,2% del PIB.

Para 2027, el punto de partida, ex ante a nuevas medidas de ajuste, asciende a 9,4% del PIB, equivalente a COP 200,4 billones, y la deuda neta llegaría a 66,2% del PIB. La reforma pensional comenzaría así a generar gasto cuando el Estado enfrenta uno de los mayores desbalances fiscales de su historia. Las nuevas obligaciones pensionales competirán con los intereses de la deuda, la salud, la educación, la inversión y los demás programas sociales por un presupuesto insuficiente para cubrir los compromisos existentes.

El alivio de caja no es ahorro fiscal

La principal fuente de confusión está en los nuevos ingresos de Colpensiones. Al concentrar allí las cotizaciones sobre los primeros 2,3 salarios mínimos, la reforma pensional aumenta inicialmente el flujo de recursos que recibe la entidad y puede reducir las transferencias que debe hacer el Gobierno Nacional para pagar las mesadas actuales.

El alivio es transitorio. Las cotizaciones no son ingresos tributarios disponibles: cada aporte genera una obligación pensional futura. Si los recursos adicionales se emplean para financiar gasto corriente en lugar de ahorrarse, el déficit explícito disminuye hoy a costa de incrementar el pasivo implícito del Estado. El Gobierno Nacional recibe caja en tiempo presente, pero también adquiere una deuda que deberá pagar en tiempo futuro.

Las estimaciones del CARF muestran la dimensión del problema. Para el componente contributivo con umbral de 2,3 salarios mínimos, calculó que el valor presente de los flujos deficitarios hasta 2100 podría llegar a 168,7% del PIB, frente a 106,4% bajo el sistema sin reforma pensional. La diferencia es de 62,3 puntos del PIB; con un diseño de cuentas generacionales que preserve más ahorro, el diferencial se reduciría a 54,1 puntos.

No se trata de un gasto que deba pagarse en un solo año, sino del valor presente de déficits distribuidos durante varias décadas. Aun así, la cifra desmonta la idea de que la reforma pensional resolvió el problema financiero del sistema. En realidad, trasladó parte de su costo hacia gobiernos y contribuyentes futuros.

Una Reforma Pensional expuesta al envejecimiento poblacional

El nuevo sistema tendrá que operar en una Colombia considerablemente más envejecida. Proyecciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) indican que la población de 60 años y más pasará de representar 15,3% del total en 2026 a 24,6% en 2050. Para ese año habría cerca de 136 personas mayores de 65 años por cada 100 menores de 15. El crecimiento de la población sería negativo desde 2044.

La combinación implica que cohortes más pequeñas ingresarán al mercado de trabajo mientras cohortes más numerosas alcanzan la edad de retiro. En un esquema con un componente amplio de reparto, esta transformación reduce la relación entre cotizantes y beneficiarios. Habrá proporcionalmente menos trabajadores financiando a más pensionados.

La alta informalidad agrava el problema. Incorporar más personas al pilar solidario mejora la protección social, pero no genera automáticamente las contribuciones necesarias para financiar esas transferencias. Si la cobertura crece más rápido que el empleo formal, la diferencia deberá salir directamente del Presupuesto General de la Nación (PGN).

La formalización laboral es necesaria, pero tampoco constituye una solución actuarial por sí sola. Un nuevo cotizante aporta recursos y, al mismo tiempo, adquiere derechos futuros. Su efecto fiscal depende de que las contribuciones, las semanas cotizadas y la edad de retiro sean consistentes con la prestación prometida.

Lo que está en juego en la Cámara de Representantes

Los artículos devueltos no son fiscalmente neutros. El artículo 14 regula las prestaciones del sistema; el 36 contempla la reducción de semanas para mujeres con hijos; y el 93 establece tratamientos diferenciales para varios grupos poblacionales. Otros apartes inciden sobre la administración del ahorro, las inversiones y el tratamiento tributario de las pensiones.

Si la Cámara reduce semanas adicionales, amplía las poblaciones elegibles o incorpora nuevos beneficios sin una fuente permanente de financiación, el costo superará las estimaciones disponibles. Menos semanas significan menores aportes, mientras que un mayor número de beneficiarios y una menor acumulación del FAPC aumentarán las transferencias futuras de la Nación.

El problema es que todavía no existe una valoración fiscal completa de las proposiciones que serán discutidas. Antes de votarlas, el deber ser es exigir al MHCP una estimación del gasto anual, el pasivo actuarial, el efecto sobre el ahorro y la sensibilidad de los resultados frente al envejecimiento, la formalidad laboral y la rentabilidad del fondo.

La Corte mantuvo jurídicamente buena parte de la reforma pensional, pero no garantizó su sostenibilidad financiera. Si la Cámara amplía los beneficios sin identificar recursos permanentes, aumentará el costo fiscal que ya es considerable.

Sin una buena reforma laboral no habrá una Reforma Pensional sostenible

Una buena reforma pensional es, en buena medida, el resultado de una buena reforma laboral. Ningún diseño pensional puede sostenerse si una proporción elevada de los trabajadores permanece en la informalidad, cotiza de manera intermitente o recibe ingresos insuficientes para completar las semanas exigidas. La cobertura no mejora solamente modificando los requisitos de acceso, también requiere crear empleos formales, productivos y estables que aporten al sistema vía cotizaciones durante la mayor parte de la vida laboral.

La política laboral debería reducir las barreras a la contratación formal, elevar la productividad y facilitar la cotización de trabajadores independientes, rurales y de bajos ingresos. Una reforma que encarezca el empleo formal o profundice la segmentación terminará debilitando la base financiera del sistema pensional. Sin más cotizantes y una mayor densidad de aportes, la ampliación de beneficios se convierte inevitablemente en una obligación adicional para el presupuesto público.

La formalización, sin embargo, no elimina por sí sola el desequilibrio actuarial. Cada nuevo cotizante aporta recursos, pero también adquiere derechos futuros. Por eso, una reforma laboral adecuada debe complementarse con parámetros pensionales coherentes con la longevidad, la evolución demográfica y la capacidad fiscal del país. Prometer prestaciones desconectadas de las contribuciones solo transforma el déficit laboral de hoy en deuda pensional mañana.

Una contrarreforma como mecanismo de corrección

La contrarreforma no debe verse necesariamente como un retroceso, ni tendría que desmontar la idea del pilar solidario y el pilar semicontributivo. Su objetivo debería ser conservar la ampliación de la cobertura, pero corregir los componentes que trasladan obligaciones crecientes a generaciones futuras.

La corrección tendría que reducir el umbral obligatorio en Colpensiones, preservar una mayor proporción del ahorro individual e impedir que las nuevas cotizaciones se destinen a la financiación del gasto corriente. Asimismo, debería focalizar los subsidios y revisar gradualmente semanas, tasas de reemplazo y edad de retiro.

Estas modificaciones deberían sustentarse en proyecciones actuariales públicas y someterse a revisiones periódicas conforme cambien aspectos como la longevidad, la formalidad laboral y la relación entre cotizante y pensionado. Corregir hoy tendrá costos políticos; hacerlo cuando las obligaciones se hayan acumulado tendrá costos fiscales mucho mayores para todos.

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[1] Economista de la Universidad Militar Nueva Granada. Magíster en Economía de la Universidad Externado de Colombia. Magíster en Políticas Públicas de la Universidad de los Andes. Investigador del Departamento de Derecho Laboral y la Seguridad Social y Docente de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia.  Se desempeña como consultor y asesor económico con experiencia en entidades del sector público.